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珠海刘德贡

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建议彻底改革国有资产管理体系  

2008-03-07 10:25:30|  分类: 政经观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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现在的“国资委”是政府内的一个机构,“国资”又分成各级政府掌控,各级“国资管理”与政府行政职能混在一起,政府想着法儿开办企业,政府即是市场规则的制定者,又是市场的参与者,行政效率与经济效率都受到严重影响。何不来个彻底的改变?

建议把“国有资产管理委员会”上升到与一府两院平等的地位,直接对全国人大负责,与政府行政各级脱钩,下设六个相互独立、相互竞争的经营性“资产管理局”以及一个行政性资产管理局”,各经营性管理局一开始通过价值等量、公平竞争的方式取得他们认可的实体资产(比如每个局一开始理论持有各二万亿国有资产,然后通过竟价的方式逐步接管相中的国有资产产权),以后各局在“国有资产管理委员会”的政策指引和法律框架内与其他各种成份的资本进行公平的竟争和完全自主的经营(其门下可以有股份公司股权,也可以有合作、合资公司,更可以有独资公司,这些公司没有“国有”身份,与市场其他公司无异),定期向“国有资产管理委员会”汇报业绩,在市场环境下所体现的总价值的增减就是各资产管理局的业绩表现,“国有资产管理委员会”定期向全国人大汇报工作,同样国有资产总值的增减就成为“国有资产管理委员会”的政绩。政府与国有资产的关系就象与市场上的外资、民资一样,是市场监管者与市场参与者的关系,当政府需要使用国有资产时,只有向全国人大提出申请,得到批准后,由全国人大向“国有资产管理委员会”下达资金调拔指令,“国有资产管理委员会”将向其下设各管理局平均分派资金调拔指标。各级政府无法也不会对国有资产的经营进行干预,全国只有一个“国有资产管理委员会”代表国家管理国有资产,不存在“地方国资”的概念。

“改编”国资可以先从中央企业开始,再一次性“收编”地方国企,以防止地方国企金蝉脱壳。将地方国企“收编”至真正统一“国”企,让其收益普惠全国国民,有利于地区发展的平衡,有利于国民待遇的公平。“统一”国企,将使国有资本更自由地在全国流动,不受制于某一地方政府,更大地发挥市场效益。

国有资产管理局所属企业除正常纳税外,其利润分红应由“国有资产管理委员会”掌握,根据经济形势决定收缴的数量与再投资的比例,收回的资金听候全国人大调遣,可给全国国民分红,也可交由政府用于教育、卫生和环境保护等公共领域,弥补财政的不足,或转入社保体系等特定用途。如此一来,国家不仅可以充分体现所有人的收益权,统一和纯净“国资”的概念,而且可以利用此手段来进行快速有效的宏观调控,在市场投资过热时降低国资投资的额度,在市场投资不足时增加国资投资的力度,在经济萎缩,民众支付能力下降时可进行国民分红,促进社会经济的均衡持续发展。财政盈余可充实国有资本,国有资本也可以弥补财政赤字。

政府只能在市场经济中维护公平,做市场秩序的维护者,提供公开产品,不得自办经济实体,投资公司,参与市场竟争。政府不能一边喊着宏观调控,一边又破坏规则,而要将经济运行权交给市场。最明显的作用就是,由于国资部门不是由政府管理,象国有银行这些金融机构就不会受制于当地政府,不会迫于其压力而放宽对政府机构和相关投资公司的贷款,产能过剩的问题将从根本上得到改善,政府债务将不易泛滥成灾,金融风险将降低。

国有资产管理委员会体系内工作人员属于公务员系列,有行政级别,拿有管理的公务员工资;而各资产管理局所持股权的公司各级管理人员都属企业编制,实行市场化管理原则,无行政级别,拿的是市场化的工资。

由于在国家政体中多了一个“极”,权力被分散并形成新的制约关系,社会经济将更加稳定,中国式社会主义将更显特色。

 


附一:刘纪鹏:建立监管统一出资多元的国资新模式

2013-02-21  证券时报网(深圳) 刘纪鹏 (中国政法大学资本研究中心主任)

构建国资管理新模式的紧迫性

中国特色市场经济两大特征基本成型,一是宏观上建立市场经济体制,二是微观上法人所有的现代股份公司主导。国有股份公司是我国市场经济主体,是国家竞争力体现者,认为国有企业是中国未来经济发展主要障碍、搞全面私有化是不可取的。构建与市场经济相适应的国资管理新体制,实现公有制与市场经济对接至关重要。

然而,国务院国资委成立十年来,发展思路不清晰,体制上问题多,主要有两大原因:

(一)国资监管者与央企出资人角色冲突

国资委既想当全国国有资产的统一监管者,更想当117家央企出资人,尤其热衷于把央企全都整体上市,取消集团公司,直接当上市公司股东,一身二任。其在热衷当国有企业出资人同时,全国国有资本统一监管主体却缺位。

(二)国资监管“多龙治水”,十分混乱

目前,国务院国资委只监管117家央企,游离其监管之外的80多个部委6000多家企业的主管部门也纷纷提出各自的管理模式。如财政部的“金融国资委”,文化产业的“文资办”,教育部和卫生部关于组建“国资办”的设想,十分混乱。

因此,必须尽快探讨适合中国国情和市场经济发展方向的国资管理新模式。

构建我国国资管理新模式的两个理论依据

(一)政府的政资两种职能必须分开

中国特色市场经济模式,政府应具有市场经济间接调控者和国资管理监管者双重职能:

间接调控者职能是由市场经济运行体制的国际规范决定的,如财政部、工商局、一行三会等,它们相当于赛场“裁判员”,在市场经济条件下负责制定市场运行规则,承担维护市场秩序、保证公平竞争的职能,而所有“参赛”企业都必须遵守“裁判员”制定的规则。

国资监管者职能相当于赛场里国家队的“领队”,由国资委履行其职责,仅负责对国家队(国家出资企业)的“教练员”(国有资本经营公司)和国家队的“运动员”(实体企业)进行监管。其管理具有针对国家出资企业的特殊性。

(二)国资管理中两类国企的划分

从长期看,中国特色市场经济模式中国有企业应划分为两类:

一类是由财政部门管理的公益性国企,其特点是采取国有独资形态,不以营利为目的,企业家是公务员。这类企业应当只占极少数,以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主,主要履行社会公共服务职能,充当社会公共物品提供方的角色。

另一类是国资部门管理的营利性国企,其特点是采取国资控股或参股形态,以追求营利为目的,企业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企,监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本,包括产业类(如各国有资本经营公司)、金融类(如中投公司)和其他营利性国资。两种国企区别如表1所示。

两类国业划分有其重要意义:首先,将营利性企业和公益性企业进行区分可以更好地划分政府和市场的边界,明确国资在竞争性领域和其他市场主体的平等性;其次,划分两类国企可减少国际纠纷和诉讼,合理地规避有关国外法律关于政府代理机构的规定,扫清国际贸易中的障碍;第三,有利于彻底厘清国资委和财政部管理国有资本的分工,彻底结束目前国资管理混乱的割据状态。

建立监管统一、出资多元的国资管理新模式

首先,组建监管统一的国资管理体系,履行对各行业包括金融类、产业类、教育、文化、卫生等营利性国有资本的统筹监管,有利于实现国有资本的战略布局规划与结构调整,使国有资本成为我国特色市场经济的亮点。

国资委统一监管的前提是必须把出资人地位让渡给国有资本经营公司,实现符合市场经济规律、出资多元的所有权格局。


其次,建立监管统一、出资多元的国资管理新模式应实现从国资委管理到“国资委系统管理”的转变。

所谓“国资委系统”应包含两层次:第一层次是行使国有资产统一监管职能的国资委;第二层次是具体直接履行国家出资企业出资人职责的各类国有资本经营公司。这样,国资委监管者和出资人的两重职能就由现在的“一身二任”,变成“两身二任”,在实现出资人与监管者职能分开的同时又在国资委系统内实现了统一。

再次,国有资本经营公司既可来自新设,也可从集团公司改造而来。其特点一是国有独资公司;二是纯粹控股公司,唯一职能是以出资人身份参与国家出资企业的董事会管理。

 

附二:新一轮国资改革将启航,专家建议初设四大国资委
       2013-04-25  来源: 证券日报-资本证券网(北京) 

在国资委成立十年之际,新一轮国资改革也将启航。与此同时,近日,有媒体报道称,“10年内,银行等金融机构或纳入国资委监管”。

然而,如何做好顶层设计,在未来发展路径上,需要怎样的监管体系?如何实现改革与发展的平衡?种种问题成为监管层以及业界关注和研究的重点。

今年1月15日,国资委副主任黄淑和在全国国资委系统指导监督工作座谈会上表示,在国有企业数量逐年下降的情况下,要坚定不移地推进经营性国有资产集中统一监管,深入构建国资监管大格局。

实际上,按照国资委的思路,“大国资”已经成为“十二五”期间国资工作的主要任务之一,总体思路被概括为“大国资、一盘棋”。然而,在“大国资”的概念下,如何将其他部门监管之下的经营性资产纳入国资委的统一监管,成为业界讨论的热点。

对此,《国有资产法》起草小组成员、中国政法大学教授李曙光在接受记者采访时表示:“我并不反对建立 大国资 ,但问题是时机是否成熟,是否能做得到。”

李曙光主张,应分阶段进行改革,在初期应成立四大国资委,除了现存的以工业企业国有资产为主的国务院国资委外,还需要建立针对金融国有资产、土地和矿产等资源性国有资产,以及行政事业及文化遗产的三个国资委。

“从长期来说,将四个国资委统一到一个国资委是没有问题的,但在改革之初,还难以做到独揽一统的国资委。”李曙光表示,由于管理成本和改革成本非常高,在国有资产监督管理仍处于部门条块分割的背景下,还是分开来做比较好。把资产管理的职能职责划分清楚,把出资人和监管人的角色分开,形成干净的出资人而不是监管者。

“ 大国资 是一个大方向,有利于促进国有资产管理的规范化和科学化,但这一步也不能走地太快。” 中国人民大学经济学院副院长刘瑞接受采访时表示,目前的金融资产和文化以及教育资产等都有自己所属的部门,都有一套成熟经验,如果一下子划入国资委,可能会出现管理的真空。因此,在划拨管理权限的时候,应分步骤,分重点来推进。


附三:工信部部长苗圩:从六方面促国资国企深入改革     2013-11-21 01:16:00 来源: 每日经济新闻 

  内部制衡机制尚未有效形成,监管机构、董事会和经营管理层之间的关系需要进一步理顺。
  随着十八届三中全会 《决定》的面世,国资国企改革开始进入一个新阶段。在工信部部长苗圩眼中,改革至今,与新形势、新任务的要求相比,国有企业此前积累了一些问题,存在一些弊端,现代企业制度总体上还不完善。其中一点,就包括“企业盲目决策,过度追求规模扩张,带来资产负债率过高等突出问题”。

企业治理结构还不完善
  改革开放以来,国有企业改革一直是经济体制改革的必选项之一。“建立和完善现代企业制度”的任务,从党的十四届三中全会开始提出,但截至目前,与十八届三中全会提出的新形势及任务相比,国资国企改革仍面临一些问题。
  苗圩认为,截至目前,现代企业制度总体上还不完善。“这主要体现在一些企业盲目决策,过度追求规模扩张,带来资产负债率过高等突出问题。企业治理结构还不完善,规范的董事会建设还处于探索之中。”苗圩直言,内部制衡机制尚未有效形成,国资监管机构、董事会和经营管理层之间的关系需要进一步理顺。
  苗圩在署名文章中直言,政企不分、政资不分问题仍然不同程度存在,应由企业自主决策的事项由政府审批的仍然过多,国资分类监管和考核的机制有待进一步完善。而且,企业经营者缺乏市场化的退出通道,市场化选人用人和激励约束机制没有真正形成,运营效率有待进一步提高。
  从垄断行业的角度来看,现代企业制度总体尚不够完善还体现在“准入门槛过高,其他所有制企业公平进入的机制不健全,有效竞争的市场环境尚未形成。一些垄断行业还存在普遍服务缺乏、产品价格高、收入水平过高”等问题。

六方面促深入改革
  如何在接下来的改革进程中抓住关键性环节“动刀”,进而促使现代企业制度的真正建立?苗圩从六个方面提出了要求。最基本的思路是,“使市场在资源配置中起决定性作用,以完善公司法人制度为基础,以产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本要求”。
  在此基础上,首先须理顺出资人、决策人和经营管理人的关系,形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。
  在致力建设法人治理结构的基础上,还须继续深化股份制公司制改革。推动具备条件的国有大型企业实现整体改制上市或主营业务上市,不具备整体上市条件的要加快股权多元化改革,有必要保持国家独资经营的也要加快公司制改革。
  其次,从国有资本经营预算体制改革的角度来看,须尽快完善国有资本合理流动机制,允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济,允许企业员工持股。
  第三个方面,苗圩聚焦在“国有资产管理体制”上,透露将继续推动履行社会公共管理职能的部门与企业脱钩,实现经营性国有资产集中统一监管。并健全国家出资企业投资管理、财务管理、产权管理、风险管理等专项管理制度,健全国有资产基础管理制度。
  在提高企业效率方面,苗圩要求“推动国有企业合理增加市场化选聘比例”,推动国有资本向重点行业和关键领域集中,向优势企业集中,并将加大内部资源整合,采取多种方式剥离重组非主业资产。除了上述改革重点,苗圩还对增强企业社会责任等两个方面提出具体要求。
  顺着2005年试点的思路往下走,继续做实董事会制度。”一位国资委研究中心人士认为,落实具体改革举措时,应减少国资委干预企业经营决策的行为,尽快让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。
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    全国政协社法委主任 孟学农在2014年政协会上也说,要重视资本的配置率,将其作为考核国有企业、国资委的一个重要指标。国资委应该管资产增值保值,管税收,管人。绝不能把国资委搞成管一个个企业,像大厂长、大经理一样去管国有企业,越管越细,甚至怎么投资、年薪多少、搞什么项目(都要管),这就没达到改革开放初期设置国资委的初衷。
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